Ljóst er að útgjöld ríkissjóðs hafa farið langt fram úr þeim markmiðum og viðmiðum sem hafa gilt til þessa og að langan tíma mun taka að koma ríkissjóði í samt lag aftur. Álíka gildir um sveitarfélögin þó þátttaka þeirra í efnahagsaðgerðum sé minni en ríkissjóðs.
Í takt við þessa þróun var samþykkt fjármálaáætlunar frestað vorið 2020 og ákveðið að endurskoða gildandi fjármálastefnu og leggja nýja áætlun fram nú í haust. Þannig hefur afkomu- og skuldamarkmiðum gildandi fjármálastefnu verið breytt á þann veg að þau endurspegli nýjar og breyttar horfur í efnahagsmálum.
Samkvæmt fjárlagastefnu má halli á heildarjöfnuði A-hluta hins opinbera ekki vera meiri en 14,5% af VLF árið 2020, 13% af VLF árið 2021 og 10,5% af VLF árið 2022, að meðtöldu 2% og 3% óvissusvigrúmi, sem fjármálastefnan kveður á um fyrir árin 2021 og 2022. Þá mega heildarskuldir hins opinbera ekki vera hærri en 64% af VLF í árslok 2022.
Í endurskoðaðri fjármálastefnu eru sett fram markmið um afkomu- og skuldaþróun ríkissjóðs og hins opinbera fram til ársins 2022. Í stefnunni er gert ráð fyrir að halli á rekstri ríkissjóðs verði ekki meiri en 11% af VLF á þessu ári og 9% af VLF á því næsta.
Erfið staða á fyrri hluta ársins
Tekjujöfnuður hins opinbera var neikvæður um 28% af tekjum á 2. ársfjórðungi 2020, þar af var 31% halli hjá ríkissjóði og 13% hjá sveitarfélögunum. Samkvæmt tillögu að fjármálaáætlun stefnir í að halli hins opinbera verði rúmlega 26% af tekjum í ár, um 34% halli hjá ríkissjóði og 8,2% hjá sveitarfélögunum. Samkvæmt fjárlagafrumvarpi fyrir 2021 er reiknað með 264 ma.kr. halla á ríkissjóði á árinu 2021 og nú stefnir í að halli ríkissjóðs í ár verði u.þ.b. 270 ma.kr. Reiknað er með að það dragi úr halla ríkissjóðs á næstu árum og að hann verði kominn í u.þ.b. 104 ma.kr., eða um 10% af tekjum, árið 2024.
Gert er ráð fyrir því að tekjur ríkissjóðs verði um 140 ma.kr. lægri í ár en í áætlun fjárlaga sem er lækkun um meira en 15%. Þá er gert ráð fyrir að útgjöld á árinu 2020 verði um 120 ma.kr. hærri en upphaflega var gert ráð fyrir sem er aukning um 13%. Af þessu leiðir að afkoma ársins 2020 verður verulega lakari en áætlun fjárlaga. Nú er gert ráð fyrir að halli á rekstri ríkissjóðs árið 2020 nemi nærri 270 mö.kr., eða 9,4% af VLF.
Skuldir munu aukast mikið
Skuldir hins opinbera höfðu minnkað verulega á síðustu árum og í lok 2019 voru þær orðnar tiltölulega lágar, miðað við margar nágrannaþjóðir. Opinberar skuldir voru um 30% af landsframleiðslu á árinu 2019. Nú er reiknað með að þær verði komnar vel yfir 60% á árinu 2022.
Samdrátturinn í efnahagslífinu og aðgerðir stjórnvalda auka skuldir mjög hratt hér á landi sem og í nálægum löndum. Nú stefnir í að samanlagður halli hins opinbera á árunum 2020 og 2021 gæti orðið allt að 600 ma.kr. Skuldir hins opinbera skv. skilgreiningu laga um opinber fjármál gætu þannig aukist úr 28% af VLF í árslok 2019 í 48% árið 2021.
Í fjárlögum ársins 2020 var gert ráð fyrir lækkun heildarskulda um 72 ma.kr. og að þær yrðu um 820 ma.kr. í lok ársins. Nú stefnir á hinn bóginn í að skuldir ríkissjóðs verði 1.250 ma.kr. í lok þessa árs, eða um 430 mö.kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Skuldir A-hluta ríkissjóðs aukast því um u.þ.b. 270 ma.kr. að nafnvirði á næsta ári og samtals um rúmlega 600 ma.kr. árin 2020 og 2021. Heildarskuldir ríkissjóðs voru mestar árið 2012, eða 82% af VLF og 62% af VLF miðað við skuldareglu.
Aðgerðir ríkissjóðs eru mikilvægar en úthaldið er ekki takmarkalaust
Ljóst er að ríkissjóður getur ekki haldið lengi áfram að taka jafn virkan þátt í aðgerðum gegn kreppunni og hann gerir nú. Skuldasöfnuninni verður að linna eins fljótt og auðið er. Samkvæmt fjármálaáætlun er stefnt að því að stöðva skuldaaukningu hins opinbera sem hlutfall af landsframleiðslu eigi síðar en á lokaári fjármálaáætlunarinnar, þ.e. á árinu 2025.
Í þessu sambandi er ætlunin að beita afkomubætandi aðgerðum, sem væntanlega fela í sér niðurskurð og/eða skattahækkanir, upp á 37,5 ma.kr. árlega árin 2023-2025. Þessi fjárhæð nemur tæpum 3% af veltu hins opinbera, eða rúmlega 1% af VLF. Það er hins vegar engan veginn ljóst nú hversu hraða og umfangsmikla aðlögun ríkisfjármálin þurfa til að þess stöðva megi hækkun skuldahlutfallsins. Samkvæmt fjármálaáætlun myndu þessar ráðstafanir ríkissjóðs bæta afkomu ríkissjóðs um u.þ.b. 100 ma.kr. miðað við árslok 2025. Talið er að skuldasöfnunin geti þannig stöðvast við um 59% af VLF í stað þess að verða um 65% af VLF með áframhaldandi hækkun.
Erfið ár framundan
Hlutverk hins opinbera í hagstjórn og efnahagslífinu verður mikið á næstu árum, og á það einkum við um ríkissjóð. Fjármögnunarkjör ríkissjóðs eru nú með lægsta móti þannig að hallarekstur í nokkur misseri er ódýrari en oft hefur verið.
Segja má að hið opinbera sé nú í bílstjórasætinu hvað hagstjórn varðar og verði það á næstu árum. Það ættu því að vera góð skilyrði fyrir stjórnvöld að koma ýmsum stefnumiðum sínum í framkvæmd.
Samneysla
Útgjöld hins opinbera til samneyslu jukust í kringum 4% árlega á árunum 2017-2019. Á milli fyrri árshelminga 2019 og 2020 jókst samneyslan aftur á móti einungis um 2,5%. Svo virðist sem gífurleg útgjaldaaukning ríkissjóðs leiti meira í aðra farvegi en samneyslu, t.d. jukust félagslegar tilfærslur til heimila um 42%, fjárframlög (t.d. til almannatrygginga og sveitarfélaga) um 23% og framleiðslustyrkir (aðallega til efnahags- og atvinnumála) um 43% á fyrri hluta ársins. Það virðist sem samneyslan sé nokkuð föst og tregbreytanleg stærð og sveigjanleiki í kerfinu mikill, t.d. innan heilbrigðiskerfisins þar sem aðgerðum er frestað og biðlistar lengjast á meðan faraldurinn geysar sem hæst.
Launakostnaður hins opinbera jókst töluvert í vor þegar kjarasamningar voru gerðir við stærstu hópa opinberra starfsmanna og mun það hafa áhrif á samneysluna á seinni hluta ársins.
Samantekið gerum við ráð fyrir að samneyslan muni aukast um 3,5% í ár, 2,5% á árinu 2021 og 2% á árunum 2022 og 2023.
Opinber fjárfesting
Samkvæmt þjóðhagsreikningum var opinber fjárfesting um 103 ma.kr. á árinu 2019, og hafði dregist saman um tæpa 6 ma.kr. á nafnverði frá fyrra ári. Tölur um fjárfestingar hins opinbera 2018 voru hærri en ella vegna yfirfærslu Hvalfjarðarganganna til ríkissjóðs í lok ársins, en þau voru metin á u.þ.b. 10 ma. kr.
Samkvæmt bráðabirgðauppgjöri var fjárfesting ríkissjóðs um 67 ma.kr. á árinu 2019. Í gildandi fjárlögum var gert ráð fyrir u.þ.b. 75 ma.kr. framlögum til fjárfestinga á árinu 2020 og síðan var 18 mö.kr. bætt við í fjáraukalögum síðla vetrar.
Mörkuð viðbótarframlög miðað við síðasta ár eru því orðin töluverð. Í vor var þannig verið að ræða um 26 ma.kr. viðbót við fjárfestingar ríkissjóðs frá síðasta ári auk mögulegra fjárfestinga ríkisfyrirtækja. Viðbótin við fjárfestingar sem hefur verið boðuð var því veruleg, eða sem nemur aukningu um u.þ.b. 40%.
Samkvæmt bráðabirgðatölum þjóðhagsreikninga dróst opinber fjárfesting saman um 8% að nafnverði milli fyrri árshelminga 2019 og 2020, eða um 11,2% að raunvirði. Fjárfestingar námu þannig einungis 41 mö.kr. fyrri hluta ársins sem er einungis um 30% birtra áætlana fyrir allt árið. Þetta skýtur dálítið skökku við miðað við margboðuð fjárfestingarátök en mögulega er um tafir í tölum eða verkefnum að ræða.
Þrátt fyrir þetta gerum við ráð fyrir að fjárfesting hins opinbera aukist um 20% í ár og spáum 10% aukningu á árinu 2021, 5% á árinu 2022 og óbreyttu fjárfestingarstigi á árinu 2023.
